مفهوم فساد اداری را از جنبه‏ه ای مختلف می‏توان مورد توجه قرار داد. در تعریفی قانونی از فساد‌اداری که توسط‌ تئو‌بولد (۱۹۹۰) ارائه گردیده است این نوع فساد را عبارت از استفاده غیر‌قانونی از اختیارات اداری، دولتی برای نفع شخصی می‏داند. چنین تعریفی هنگامی جامعیت می‏یابد که اولاً قوانین اداری کامل، واضح، عادلانه و فراگیر باشد و برای کلیه فعالیت‏های اداری و دولتی ضوابط دقیق را معرفی‌کنند.

( اینجا فقط تکه ای از متن فایل پایان نامه درج شده است. برای خرید متن کامل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. )

فساد اداری، ابزاری نامشروع در برآوردن تقاضاهای نامشروع از نظام اداری است. فساد اداری که به آن فساد مالی سطح پایین یا سطح خیابانی گفته می شود، همان است که هر روز در برخورد با مدیران عمومی در بخش هایی مانند بیمارستان ها، مدارس، پلیس و گمرک و مواردی از این قبیل رخ می دهد . محققان معتقدند فساد زمانی نمایان می شود که مرز تعریف شده و مشخصی بین سیاست های اقتصادی کشور و تجارت های بخش خصوصی وجود نداشته باشد.( ربیعی ، آصف، ۱۳۹۱، ۴۸)
لیکن نباید فراموش کرد که در هر جامعه گروهی از افراد، نفوذ و قدرت سیاسی بالایی دارند و می‏توانند برای انتفاع شخصی قوانین را تغییر دهند. چنین رفتار‌هایی بر اساس تعریف قانون فساد، فساد تلقی نمی‏شود چون با نقض قانون همراه نیستند. ثانیاً از سوی دیگر امکان دارد در برخی موارد یک کارمند برای نفع رسانی به دوستان و اقوام از اختیارات خود سوء‌استفاده کند در حالی که هیچ نفع شخصی از این کار عایدش نشود. برخی از محققین برای رفع نقایص فوق معتقدند که فساد اداری را باید با توجه به دیدگاه های عمومی مردم تعریف کرده در این راستا اقدامی مصداق فساد می‏یابد که از دید مردم یک جامعه غیر اخلاقی و مضر تلقی‌شود. مشکل عمده‏ای که در این تعریف وجود دارد این است که غالباً دیدگاه همه مردم یکسان نیست. بر همین اساس تعریفی از فساد که در حقیقت به دسته بندی انواع فساد اداری از نگاه افکار عمومی جامعه پرداخته است توسط محقق علوم سیاسی هیدن همیر^[۵۲] ارائه شده که عبارت از:
۱- فساد اداری سیاه: یعنی عملی که هم از نظر توده مردم و هم از نظرنخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود، مثل دریافت رشوه برای نادیده‌گرفتن استاندارد هاو معیارهای ایمنی در احداث مسکن.
۲- فساد اداری خاکستری: یعنی کاری که از نظر اکثر نخبگان منفور است اما توده مردم در مورد آن بی‌تفاوت هستند.
۳- فساد اداری سفید: یعنی کاری که ظاهراً مخالف قانون است اما اکثر اعضای جامعه نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی آن را آنقدر مضر و با اهمیت نمی‏دانند که خواستار تنبیه عامل آن باشند. مثل چشم پوشی از نقض مقرراتی که در اثر تغییرات اجتماعی ضرورت خود را از دست داده‌است.(حبیبی،۱۳۷۵، ۱۶)
در تعریفی دیگر فساد اداری عبارت است از استفاده نامشروع و غیر‌قانونی در اختیارات اداری و دولتی برای نفع شخص که دارای دو مشخصه می‌باشد.
۱- فساد اداری یک عمل یا اقدام منفی است.
۲- فساد اداری عملی است که دارای انگیزه بوده و این انگیزه یا فردی است و یا گروهی که منشأ آن منافع مادی یا غیر مادی می‏باشد.(محمد نبی،۱۳۸۰،۳۲)
ویتو‌تانزی صاحبنظر مباحث فساد در تعریف فساد اداری بر اساس نقش وابستگی‌های اجتماعی و خانوادگی درتصمیمات کارمندان متعقد‌است که مسئولان دولتی هرگز اجازه نمی‌دهند منافع شخصی یا علایق خانوادگی و اجتماعی بر روی تصمیمات اداری آنها تاثیر بگذارد اما در جهان واقعی هم مسئولان دولتی و هم اشخاص بخش خصوصی دراتخاذ تصمیمات حرفه‌ای خود تحت تاثیر روابط شخصی و خانوادگی قرار می‌گیرند. میزان تاثیراین عوامل بر تصمیمات اداری به خصوصیات فرهنگی هر جامعه بستگی دارد. او اظهار می دارد کارمندان یا مسئول دولتی هنگامی مرتکب فساد اداری می‌شود که در اتخاذ تصمیمات اداری تحت تاثیر منافع شخصی یا روابط و علایق خانوادگی و دوستی‌های اجتماعی قرارگرفته‌باشد، به عبارت دیگر فساد از نظر وی نقض اصل رفتار براساس حق بی‌طرفی و مبتنی بر ضابطه است، در این دیدگاه که مبتنی بر نقش دولت در اقتصاد می باشد چنین می‌انگارد که اصل بی‌طرفی و پرهیز از هرنوع غرض‌ورزی و جانبداری ناحق از این و آن مورد احترام مقامات و ماموران دولت است و در تصمیمات اقتصادی که شامل حال بیش از یک طرف می‌شود روابط شخصی نباید نقشی ایفا کند. فساد از نظر تانزی در بستر شرایطی که دولت ایجاد کرده است می روید ، شرایطی که دست بعضی از اشخاص را باز می‌گذارد تا موانع را دور بزنند یا بکوشند تا با دادن رشوه به کسانی که در راس برخی دستگاه های دولتی هستند امتیازاتی به دست‌‌آورند.(فرج‌پور،۱۳۸۳،۱۲)
مک مولن معتقد‌است که فساد اداری زمانی رخ می‌دهد که یک مامور دولت، در ازای انجام کاری که از انجام آن نهی شده‌است، وجه نقد و یا جنسی را به عنوان رشوه قبول‌کند.(الوانی،۱۳۷۹،۸۸)
ساموئل هانتینگتون نیز تصویر دیگری از فساد اداری ترسیم می‌کند. به گمان او فساد اداری به رفتار آن دسته از کارکنان بخش دولتی اطلاق می‌شود که برای منافع خصوصی خود، ضوابط پذیرفته‌شده را زیر پا می‌گذارد.(هانتینگتون،۱۳۷۰،۹۰)
آنچه درتمامی این تعاریف مشترک است، نوعی هنجار‌شکنی و تخطی از هنجارهای اخلاقی و قانونی در عملکردهای اداری و سازمانی است و از این روست که فساد اداری و تعریف آن تابعی از هنجارهای مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ می‌شود.
تعریف منتخب محقق از فساد اداری؛ به هر عمل سوء‌اداری از دیدگاه مدیریتی که به نوعی بدور از نقش اصلی کارمند بوده و به دنبال خود نوعی ضرر و زیان به سازمان یا بخش عمومی را همراه دارد، فساد اداری اطلاق می‌گردد.
۲-۳-۷)انواع فساد اداری‏
هنگامی که از فساد در نظامهای اداری، قضائی و… یک کشور سخن به عمل می‏آید، فوراً عملکرد آن دسته از کارگزاران، کارمندان، قضات، مدیران و یا نمایندگان منتخب و… را به یاد می‏آوریم که بر خلاق قوانین و مقررات و تحت تاثیر روابط و علائق شخصی، خانوادگی و پیوندهای اجتماعی و سیاسی و در جهت منافع مستقیم و غیر مستقیم شخصی اعمالی را انجام می‏دهند به عبارت دیگر هر گونه رفتار اداری که مغایر با قوانین بوده و انگیزه ارتکاب آن نفع شخصی برای یک فرد و یا جمعی از افراد دارای منافع مشترک باشد، فساد است. این تعاریف خلاف‌هایی چون اختلاس، ارتشاء، کم‌کاری، تطمیع کارکنان، کند‌کاری، انتقال اطلاعات با هدف جلب منافع مادی نقدی و یا غیر نقدی برای خود، دوستان و خویشاوندان و همین طور ایجاد تبعیض میان ارباب‌رجوع به تناسب روابط اجتماعی، شکل ظاهری… را به یاد می‏آورد.
در ادامه به تقسیم‌بندی انواع و اقسام موارد فساد اداری می‏پردازیم.
فساد اداری اشکال گوناگونی داشته و قانون‌شکنی‌های متعددی را در رابطه با فعالیتهای مختلف دولت شامل می‏شود. نمونه‏های شناخته شده فساد اداری شامل اختلاس، ارتشاء سوء‌استفاده از اموال و امکانات دولتی، کم‌کاری، تبعیض بین ارباب‌رجوع، تسریع کار دوستان و آشنایان و.. می‏باشد. این موارد را تحت عنوان فساد ادرای غیر‌قانونی بر می‏شماریم. فساد‌هایی هم هستند که وجهه قانونی دارند. مواردی چون وضع قوانین تبعیض‏آمیز به نفع سیاستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف دولت و بخشیدن انحصارات دولتی به افراد نور چشمی و.. نیز از جمله فسادهای اداری قانونی است. ما در اینجا به اشکال و انواع فساد غیر قانونی که در سازمان‏های دولتی دیده می‏شود می‏پردازیم.
از یک دیدگاه فساد اداری می‏تواند از این منابع نشات گرفته باشد:
الف: از طرف رهبران سیاسی و مدیران عالی رتبه دولت
ب: از طرف کارمندان مشاغل در نظام اداری
ج: از طرف شاغلین در بخش خصوصی و شهروندان غیر شاغل.
گروه اول که سیاستمداران حکومت می‏باشند، گروه معدودی از افراد می‏باشند که قدرت سیاسی را در یک کشور در دست دارند و تصمیمات مهم کشوری را در زمینه قانونگذاری، سیاست‌گذاری و تخصیص منابع اتخاذ می‏کنند. این افراد مانند سایر کارمندان دولت، نمایندگان مجلس و مسئولان عالی رتبه قوه قضائیه می‏باشند، هر چند این افراد مانند سایر کارمندان دولت حقوق و مزایای دولتی دریافت می‏کنند لکن از دو منظر با کارمندان معمولی تفاوت دارند.
۱- سیاستگذاران مستقیماً به بقای نظام سیاسی حاکم و قدرت سیاسی علاقمند هستند در حالی که کارمندان فقط مجری قانون هستند .
۲- سیاستگذاران قادرند مقررات و قوانین را تغییر دهند در حالی که کارمندان فقط مجری هستند.
گروه دوم کارمندان شاغل در نظام اداری می‏باشند که به صورت رسمی یا قرار دادی در استخدام ادارات، موسسات، نهادها و شرکت‏های دولتی هستند. این افراد وظایف مشخصی در چارچوب دستورالعمل‏ها و قوانین اداری محول می‏شوند و آنها کالا و خدمات دولتی را طبق رهنمودهای سیاستگذراران تهیه و به جامعه ارائه می‏دهند.
گروه سوم شاغلین در بخش خصوصی و شهروندان غیر فعال می‏باشد که این گروه قسمت اعظم جامعه را شامل می‏شوند.(حبیبی،۱۳۷۵،۲۴)
در روابط دولت با شهروندان انواع گوناگون فساد اداری را می‏توان محتمل دانست. برخی از مهمترین این فسادها به شرح زیر میباشد:
۱- فساد در ارائه کالاها و خدمات دولتی: دریافت‌کنندگان این کالاها و خدمات می‏توانند افراد حقیقی یا گروه های عمومی باشند که دولت در هر دو مورد می‏تواند در توزیع آنها و میزان دسترسی مردم به آنها تبعیض اعمال نماید. از آنجا که به طور غالب مقدار این کالاها و خدمات محدود است و دولت نیز به جای استفاده از قیمت‏های تعادلی به دلایل مختلف از قیمت‏های نازل‏تری برای فروش آنها استفاده می‏کند میزان تقاضا برای کالاهای و خدمات دولتی همواره بیشتر از عرضه آن است و در نتیجه به علت کمبود عرضه و افزایش تقاضا همواره زمینه‏هایی برای فساد اداری پیش می‏آید. مازاد تقاضا برای یک خدمت یا کالا به کارمندان اداری ارائه کننده آن خدمت یا کالا فرصت می‏دهد تا با تبعیض قائل شدن بین متقاضیان و حتی ایجاد تاخیرهای عمدی، به اخاذی و در خواست رشوه بپردازند.
۲- فساد در فروش اموال و املاک دولتی به شهروندان: بر اساس قانون، فروش اموال و املاک دولتی بایستی از طریق مزایده صورت‌گیرد. متقاضیان خرید اموال دولتی از طریق تبانی و همکاری کارمندان که مدیریت فروش را بر عهده دارند سعی می‏کنند قیمت معامله را تا حد امکان کاهش دهند.
۳- فساد در خریدهای دولتی از بخش خصوصی: ماموران خرید دستگاه های دولتی موظفند کالاهی مورد نیاز خود را از طریق مناقصه یعنی به ارزان‏ترین قیمت با توجه به کیفیت کالا خریداری نمایند، لکن ممکن است آنان و یا هر مسئول تصمیم گیرنده در مورد خرید و فروشنده برای گران فروشی به دولت با یکدیگر تبانی نمایند و فروشنده در قبال خرید به مأمور خرید درصدی از سود اضافی را به صورت رشوه یا پورسانت بپردازد.(حبیبی،۱۳۷۵،۳۳)
در مورد انواع فسادهای اداری مربوط به روابط و فعالیتهای گوناگون موجود در داخل مجموعه دولت (سازمانها) به طور خلاصه‌وار می‏توان به موارد زیر اشاره‌کرد.
۱- استفاده شخصی از وسایل و اموال دولتی: چنانچه در ادارات دولتی نظارت کافی وجود نداشته باشد کارمندان ممکن است از وسائل اداری نظیراتومبیل، نوشت‏افزار، لوازم صوتی و… که قابل استفاده برای نفع شخصی است سوء‌استفاده کنند و در نتیجه استهلاک کالاهای فوق تسریع و باعث افزایش هزینه‏ های دولت گردد.
۲- کم‌کاری، گزارش مأموریت کاذب، صرف وقت در اداره برای انجام کارهایی به غیر از وظیفه اصلی. این نوع تخلفات که معمولاً از آنها به تخلفات اداری یاد می‏شود بیشتر در بین کارمندان رده‏های میانی و پائینی دستگاه های اداری مشاهده می‏شود. معمولاً این نوع فساد اداری زمانی به وجود می‏آید که کارمندان از وضعیت شغلی خود رضایت کافی نداشته و در نتیجه از تعهد و وجدان کاری ضعیفی نسبت به سازمان و مسئولان رده بالای خود برخور‌دارند و در هر فرصتی که نظارت مسئولان ما فوق خود را ضعیف ببینند مرتکب چنین مفاسدی خواهند شد.
۳– سرقت مواد اولیه و مواد مصرفی متعلق به دولت (سازمان) توسط کارکنان. این موضوع در شرکت‏های دولتی و ادارات تهیه و توزیع کالا بیشتر از سایر ادارات و مؤسسات مصداق دارد. شرکت‏های دولتی که مستقیماً در امور تولیدی مشارکت دارند به تناسب محصولی که تولید می‏کنند انواع مواد اولیه را خریداری و نگهداری می‏کنند و چون بسیاری از این مواد دارای ارزش مبادله‏ای هستند زمینه وسوسه کارکنان ناسالم را برای سرقت بخشی از آنها به وجود می‏آورند.
۴- استفاده از امکانات نظام اداری برای پیشبرد اهداف سیاسی سیاستمداران و کارمندان عالی‌رتبه. در کشورهایی که نظام اداری نیز سیاسی شده ‌باشد و انتصاب مسئولان ادارات نه بر اساس شایسته‌سالاری که بر اساس زدو‌بند‌های سیاسی انجام گرفته ‌باشد اغلب دولتمردان دستگاه های اداری را برای انجام فعالیت‏های سیاسی که هیچ‌گونه ارتباطی با اهداف و وظایف قانونی آن ادارات ندارند مورد استفاده قرار می‏دهند.
۵– فساد قانونی برای انتفاع نخبگان سیاسی و کارمندان دولت. نمونه بارز این رفتار ایجاد انحصارهای قانونی برای شرکتهای خصوصی متعلق به سیاستمداران است. نمونه دیگر استفاده از اختیارات قانونی برای تبدیل اراضی عمومی به اراضی مسکونی یا صنعتی و سپس واگذاری قطعات تفکیک شده به سیاستمداران.
۶– فساد در توزیع حقوق و مزیا و فرصت‏های شغلی در بین کارمندان دولت (فساد استخدامی) قوانین اداری و استخدامی در بسیاری از کشورها حقوق و مزایا و ارتقای پست سازمانی را در چارچوب معیارها و شایستگی و سنوات خدمت میسر می‏سازد. چنانچه کارمندان مافوق هنگام اتخاذ تصمیم در این موارد، منافع شخصی و یا روابط دوستی و خویشاوندی را در نظر بگیرند فساد در توزیع چنین فرصت‌هایی رخ‌خواهد ‌داد.
مدیران ارشد و نخبگان سیاسی در انتخاب روسای ادارات و پست‏های کلیدی قدرت مانور بسیاری زیادی دارند، در داخل هر اداره فرصت‏های زیادی برای انجام ماموریت‏های ویژه پیش می‏آید که برای مأمور مورد نظر مزایای گوناگونی را به همراه دارد. یکی از انواع فساد درون سازمانی تبعیض و زیر پا گذاشتن معیارهای شایستگی در توزیع این گونه فرصتهاست.
۷– اختلاس و سوء‌استفاده مالی مدیران عالی رتبه و رده میانی سازمان‏های دولتی که مسئولیت و اختیارات لازم برای استفاده از منابع مالی سازمان را بر عهده دارد ممکن است به اختلاس و سوء‌استفاده از این منابع بپردازند. اینکار معمولاً از طریق ارائه اسناد صوری و جعلی و یا دست بردن در حسابهای مالی به وقوع می‏پیوندد. در ایران درسال‏های اخیر این نوع فساد اداری بیشتر توسط روزنامه‌ها گزارش شده‌است. (حبیبی،۱۳۷۵، ۴۷-۴۴)
گر‌چه موارد بیشتری از انواع و اشکال فساد های اداری را می‏توان فهرست کرد اما به نظر می‏رسد از مهمترین انواع فساد اداری که احتمال بروز آنها در ادارات دولتی بیشتر وجود دارد سخن به میان آمده است.در ادامه به بحث و بررسی در رابطه با علتها و عوامل ایجاد فساد اداری خواهیم پرداخت.
۲-۳-۸) تبیین علل فساد اداری
در تبیین علل فساد اداری تحلیلهای مختلفی ارائه گردیده است که از آن میان می‌توان به این موارد اشاره کرد:
در تحلیلی از علل فساد آنها به دو دسته علل ساختاری یا نهادی و علل فرهنگی و اجتماعی دسته بندی شده است. علل نهادی پیدایش و رواج فساد عبارتند از:
– اختیارات گسترده دولت و ماموران دولتی که فرصت‌های قابل ملاحظه‌ای برای تحقق فساد اداری و اقتصادی فراهم می‌کند.
– حساب‌کشی اندک که از هزینه ارتکاب به فساد می‌کاهد.
– انگیزه‌های انحرافی در شاغلان بخش دولتی از قبیل نظام حقوق و دستمزد نامناسب که خدمات‌رسانی به «خود» را جایگزین وظیفه خدمت‌رسانی به «عموم» می‌کند.
از این دیدگاه (نهادی) راهکارهای مبارزه با فساد نیز بیشتر در تحدید دامنه اختیارات دولتی از طریق کاهش نقش دولت در فعالیت‌های اقتصادی، بهبود حساب‌پس‌دهی از طریق تقویت شفافیت، نظارت و اعمال تنبیه و در بهبود انگیزه‌ها از طریق طراحی مجدد ضوابط استخدامی درخدمات عمومی خلاصه می‌شود.(ربیعی، ۱۳۸۳، ۴۱)